El principio de anualidad, consagrado en el Decreto 111 de 1996, busca que el gasto público sea planificado, aprobado y ejecutado dentro de una misma vigencia fiscal. No obstante, su aplicación estricta en el Sistema General de Seguridad Social en Salud puede resultar problemática debido a la naturaleza parafiscal de sus recursos y a la dinámica propia del sector, donde las obligaciones entre EPS e IPS suelen extenderse entre distintas vigencias y son atendidas con recursos de la UPC para garantizar la continuidad del servicio.
En este contexto, surge la necesidad de analizar la tensión entre la aplicación nominal del principio de anualidad y la realidad operativa del SGSSS, particularmente cuando aquella sirve de fundamento para procesos de responsabilidad fiscal. Por ello, el presente análisis sostiene que una eventual vulneración de dicho principio no genera automáticamente responsabilidad fiscal, sino que debe evaluarse considerando la naturaleza de los recursos del sistema, los elementos constitutivos de dicha responsabilidad y las particularidades de su gestión financiera.
1. Marco normativo del principio de anualidad.
El principio de anualidad presupuestal, consagrado en los artículos 346 y 347 de la Constitución Política, exige que el presupuesto sea proyectado y ejecutado dentro de cada vigencia fiscal, constituyendo un instrumento esencial de planificación y racionalización del gasto público. En desarrollo de este principio, el artículo 14 del Decreto 111 de 1996 establece que el año fiscal comprende del 1 de enero al 31 de diciembre, mientras que la Ley 819 de 2003 dispone que las apropiaciones presupuestales deben ejecutarse dentro de dicha vigencia, condicionando además el Estatuto de Contratación Pública la celebración de contratos a la existencia de disponibilidad presupuestal.
No obstante, el principio de anualidad no tiene carácter absoluto. El ordenamiento jurídico prevé mecanismos que permiten extender los efectos del presupuesto más allá de una vigencia fiscal para garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, entre ellos las vigencias futuras, los pasivos exigibles o cuentas por pagar y las reservas presupuestales. En consecuencia, la anualidad debe interpretarse en armonía con las necesidades de la gestión pública, de manera que su aplicación no obstaculice la realización de los fines estatales ni la adecuada administración de los recursos públicos.
2. Naturaleza de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En lo que respecta a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es importante destacar que la Corte Constitucional ha reiterado que su naturaleza es de carácter parafiscal, cuya destinación es especifica y exclusivamente para la financiación de los servicios en salud. Por consiguiente, no pueden utilizarse para ningún otro fin.
Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación que ha manifestado precisamente que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son parafiscales en la medida en que se cobran de manera obligatoria a un grupo de personas cuya necesidad en salud se satisface con tales recursos. Las contribuciones parafiscales han sido definidas como gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado grupo y se utilizan en beneficio de ese mismo sector. Se trata de una forma de intervención del Estado en la economía destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. (Corte Constitucional, C-824, 2004)
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la incorporación de estos recursos al presupuesto no modifica su naturaleza ni los convierte en rentas ordinarias sujetas plenamente al régimen presupuestal estatal. En tal sentido, la Sentencia C-546 de 1994 indicó que su inclusión responde a fines de transparencia y control, sin alterar su destinación específica. Por ello, los recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) deben entenderse como instrumentos destinados a financiar la prestación de servicios de salud, independientemente del momento en que estos se presten, garantizando la continuidad del servicio y la efectividad del derecho fundamental a la salud. En consecuencia, una aplicación estricta del principio de anualidad podría afectar la estabilidad financiera y operativa del sistema al dificultar el pago de obligaciones derivadas de servicios efectivamente prestados.
3. Elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal.
La responsabilidad fiscal, conforme a la Ley 610 de 2000, exige la concurrencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, un daño patrimonial al Estado y un nexo causal entre ambos, por lo que la sola vulneración del principio de anualidad no es suficiente para configurarla. En el caso del SGSSS, el debate radica en determinar si existe detrimento patrimonial cuando una EPS utiliza recursos parafiscales de la vigencia corriente para pagar servicios efectivamente prestados por una IPS en años anteriores. Sin embargo, al tratarse de obligaciones legítimas derivadas de servicios realmente prestados y financiadas con recursos que conservan su destinación específica en salud, no puede afirmarse automáticamente la existencia de un daño patrimonial. Por el contrario, impedir dichos pagos bajo una interpretación estricta del principio de anualidad podría afectar la continuidad del sistema y la garantía del derecho fundamental a la salud.
4. Límites a la responsabilidad fiscal por interpretación nominal del principio de anualidad en la gestión de los recursos públicos del SGSSS.
La tensión entre el principio de anualidad y su aplicación en la ejecución de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud resulta especialmente relevante desde la perspectiva del control fiscal. Si bien la gestión de los recursos públicos exige el respeto de las reglas presupuestales, la configuración de responsabilidad fiscal no puede derivarse únicamente de una interpretación nominal del principio de anualidad, sino que requiere la acreditación de los elementos que la constituyen y la consideración de la realidad operativa del sistema.
En este sentido, el Consejo de Estado ha advertido que una interpretación estricta del principio podría afectar la continuidad de los servicios de salud y comprometer la garantía efectiva del derecho fundamental a la salud, precisando que “la fijación anual de la UPC no implica que su manejo presupuestal deba hacerse de manera anual y por ende deban aplicarse las normas del presupuesto y mucho menos el principio de anualidad; pues pensar lo contrario, sería inflexibilizar el flujo de caja y por ende afectar la obligación de continuidad en la prestación de los servicios de salud” (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2539 del 18 de junio de 2025, M. P. John Jairo Morales Alzate).
Asimismo, dicha Corporación señaló que las EPS pueden utilizar recursos de la UPC para reconocer obligaciones de vigencias anteriores a favor de las IPS, siempre que se garantice la continuidad del servicio, la obligación no se encuentre prescrita y se observe el principio de eficiencia del SGSSS. En igual sentido, la Superintendencia Nacional de Salud ha destacado la necesidad de asegurar el adecuado flujo de estos recursos para financiar la atención de los afiliados. Por ello, el análisis de la responsabilidad fiscal debe centrarse en la existencia de un verdadero daño patrimonial y no en la sola aplicación formal del principio de anualidad, pues lo contrario desconocería la naturaleza y finalidad de los recursos destinados a la prestación de los servicios de salud.
- Conclusiones:
En conclusión, la aplicación del principio de anualidad presupuestal en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud no se puede realizar de forma exegética y ignorando la naturaleza parafiscal de los recursos de la UPC, ya que estos recursos específicos no forman parte del presupuesto general del Estado. En consecuencia, el pago de obligaciones derivadas de servicios de salud efectivamente prestados durante ejercicios fiscales anteriores no constituye, por sí mismo, un detrimento patrimonial, ni cumple con los elementos esenciales requeridos para determinar la responsabilidad fiscal.
Por el contrario, una interpretación excesivamente rígida del principio de anualidad podría poner en peligro la operatividad del sistema de salud y la garantía efectiva del derecho fundamental a la salud de los afiliados. Por lo tanto, el control fiscal debe tener como objetivo sancionarlas conductas que realmente afectan al erario público, en eventos tales como pagos por servicios no prestados, el uso indebido de recursos de destinación específicas, la malversación de recursos, entre otros donde se configure la concurrencia de los elementos de la responsabilidad fiscal.
Por: Karol Valentina Alegría Salcedo.
- Referencias.
Congreso de Colombia. (1993). Ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Diario Oficial No. 41.094.
Congreso de Colombia. (1993). Ley 100 de 1993, por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 41.148.
Congreso de Colombia. (2000). Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. Diario Oficial No. 44.133.
Congreso de Colombia. (2001). Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias. Diario Oficial No. 44.654.
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Congreso de Colombia. (2015). Ley 1751 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 49.427.
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Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. (2025, 18 de junio). Concepto No. 11-001-03-06-000-2025-00041-00 (Radicación 2539), sobre la aplicabilidad del principio de anualidad a los recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC). Consejero ponente: John Jairo Morales Alzate.
Corte Constitucional de Colombia. (2004). Sentencia C-824 de 2004 (M. P. Rodrigo Uprimny Yepes).
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Presidencia de la República de Colombia. (1991). Constitución Política de Colombia. Gaceta Constitucional No. 116.
Presidencia de la República de Colombia. (1996). Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Diario Oficial No. 42.692.
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