En el marco del Sistema General de la Seguridad Social en Salud – SGSSS, las relaciones entre las distintas entidades que lo integran a menudo presentan conflictos, especialmente en lo relacionado con el pago de facturas de venta por la prestación de servicios de salud.
Dentro de los aspectos más relevantes en este contexto se encuentra la figura de las devoluciones [1]o glosas[2], que surgen cuando una entidad cuestiona o niega el pago de las facturas emitidas por otra, es decir, refiere a una circunstancia que debe ser resuelta por el prestador de servicios de salud ante la oposición de las entidades. Ello genera inconvenientes que deben solucionarse adecuadamente para garantizar el flujo de recursos, la eficacia y sostenibilidad del sistema.
A la hora de resolver las situaciones derivadas de glosas o devoluciones también suelen presentarse conflictos de competencia, por lo que este asunto ha sido objeto de múltiples interpretaciones por parte de las autoridades judiciales. En este escrito se hará alusión a lo indicado por el Auto 1716 de 2024 de la Corte Constitucional al dirimir un conflicto de competencia entre la Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud y los Juzgados Administrativos sobre la jurisdicción competente para conocer de asuntos asociados a las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del SGSSS.
ANTECEDENTES DEL CASO
El 15 de septiembre de 2022, la Empresa Social del Estado – ESE Hospital Universitario de Santander presentó una demanda ante la Supersalud contra la EPS Servicio Occidental de Salud, con el fin de obtener el pago de una factura por servicios de salud prestados a los usuarios de la EPS demandada, la cual había sido glosada. La devolución en este caso se había realizado por la falta de documentos que justificaran el cobro.
En marzo de 2023, la Supersalud se declaró no competente para conocer del caso, argumentando que la controversia no correspondía a su ámbito de actuación, sino que debía ser resuelta por los jueces contencioso-administrativos de acuerdo con la normatividad sobre recobros de servicios de salud no incluidos en el Plan de Beneficios de Salud – PBS y en el marco de los procedimientos establecidos para ello.
El asunto fue remitido al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga que, en junio de 2024, también se declaró sin competencia sobre el asunto, sugiriendo que la jurisdicción ordinaria civil debía asumir el conocimiento, dado que, se trataba de un proceso ejecutivo por el cobro de una factura.
Debido a la falta de acuerdo sobre la jurisdicción competente, el caso fue finalmente llevado ante la Corte Constitucional, quien debía resolver el conflicto entre la jurisdicción ordinaria (representada por la Supersalud) y la jurisdicción contencioso-administrativa (representada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga).
CONSIDERACIONES JURÍDICAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo).
En este escenario, la Corte identifica los tres presupuestos necesarios para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, así:
“En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa” (Auto 1716 de 2024, párr. 2.2.).
Por lo anterior y de acuerdo con la línea jurisprudencial que ha establecido la Corte Constitucional, se analiza la estructuración de tres presupuestos en el presente caso bajo análisis:
- Presupuesto subjetivo: Existencia de al menos dos autoridades judiciales pertenecientes a jurisdicciones distintas.
- Presupuesto objetivo: Existencia de una controversia procesal, en este caso, la demanda presentada por la ESE Hospital Universitario de Santander contra la EPS Servicio Occidental de Salud.
- Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales involucradas han expuesto razones legales por las cuales se consideran competentes o incompetentes.
ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
La Corte Constitucional reiteró la regla establecida en el Auto 2032 de 2023, en la que se afirmó que la Supersalud es la autoridad competente para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del SGSSS, en virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución y el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Con base en este último, la Corte fundamenta su decisión, ya que se establece que la Supersalud tiene la función jurisdiccional de resolución de esta clase de conflictos con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios:
ARTÍCULO 41. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. (Ley 1122 de 2007, art. 41, literal f).
Lo anterior ya había sido indicado por la Corte Constitucional en el Auto 2032 de 2023, de la siguiente manera:
“Competencia restrictiva de la superintendencia de salud[3]. El artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala las materias precisas en las cuales, la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez[4]. Particularmente, el literal f de dicha disposición aduce que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud [5].
Es importante destacar que este tipo de controversias no tiene relación directa con los derechos de las personas en términos de seguridad social ni en la prestación de servicios de salud, sino que se ajusta a los conflictos interinstitucionales entre las entidades que conforman el SGSSS, principalmente en lo relativo a las glosas y devoluciones de facturas.
Por lo anterior, se refuerza la necesidad de contar con una autoridad especializada, como lo es la Supersalud, para que dirima las controversias de esta índole de manera ágil y eficaz, lo que responde también a la necesidad de garantizar la transparencia y la justicia en los procesos de facturación y pago dentro del sistema, con miras a la sostenibilidad financiera y, en última instancia, al fortalecimiento del derecho fundamental a la salud.
Con ello, la competencia de la Supersalud para resolver los conflictos derivados de glosas de facturas entre las entidades del SGSSS no solo facilita la resolución de conflictos, sino que también busca la correcta ejecución de los pagos que permita la prestación adecuada de los servicios de salud a los pacientes.
RESOLUCIÓN DEL CONFLICTO POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La Corte Constitucional, tras evaluar los presupuestos y fundamentos legales expuestos por las autoridades judiciales implicadas, resolvió que la Supersalud es la autoridad competente para conocer del conflicto planteado por la ESE Hospital Universitario de Santander contra la EPS Servicio Occidental de Salud, en cuanto a la glosa de la factura HUSE0000557389. En consecuencia, el expediente fue remitido a dicha Entidad para que continúe con el trámite del caso, de acuerdo con la normativa aplicable, en especial el Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas contenido en la Resolución 3047 de 2008.
ACLARACIÓN SOBRE EL CONFLICTO INTRA – JURISDICCIONAL
Si bien se resolvió el conflicto entre la jurisdicción ordinaria y la contencioso-administrativa en el presente caso, también dejó claro que, en caso de que surjan futuras controversias dentro de la jurisdicción ordinaria, estas deben ser resueltas por la Corte Suprema de Justicia o los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
CONSIDERACIONES FINALES
En el Auto 1716 de 2024 la Corte Constitucional reafirma y reitera lo considerado en el Auto 2032 de 2023[6], esto es, la competencia de la Supersalud para resolver estos conflictos, dejando claro que este tipo de disputas no deben ser conocidas por los jueces contencioso-administrativos ni por los jueces civiles. Esta decisión aporta claridad a las entidades del sistema y a los usuarios al establecer un marco normativo más preciso para el manejo de las controversias en el ámbito de la salud pública.
En definitiva, la decisión de la Corte Constitucional establece un panorama claro para la resolución de los conflictos derivados de las glosas entre las entidades del SGSSS y refuerza la importancia de contar con un órgano competente para resolver disputas que, si no se gestionan adecuadamente, podrían comprometer la efectividad y sostenibilidad del sistema de salud en Colombia.
Referencias Bibliográficas:
Corte Constitucional, Sala Plena. Auto 1716 de 2024. MP. Cristina Pardo Schlesinger. 16 de octubre de 2024. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2024/A1716-24.htm
Corte Constitucional, Sala Plena. Auto 2032 de 2023. MP. José Fernando Reyes Cuartas. 29 de agosto de 2023. https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/autos/2023/A2032-23.htm
Ley 1122 de 2007. Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. DO: 46.506 del 9 de enero de 2007. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1122_2007.html
Ministerio de Salud y Protección Social – MSPS. Anexo técnico No. 6: Manual único de glosas, devoluciones y respuestas a la Resolución 3047 de 2008 modificada por la Resolución 416 de 2009. https://www.minsalud.gov.co/salud/Documents/Anexo%20tecnico%20No.%20%206%20Res%203047-08%20y%20416-09.pdf
Realizado por:
ROMARIO PATERNINA RICARDO
Consultor legal Área de Flujo De Recursos
González Páez Abogados S.A.S.
[1] “Es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura. Las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado y servicio ya cancelado. La entidad responsable del pago al momento de la devolución debe informar todas las diferentes causales de la misma.” (Anexo técnico No. 6, Res. 3047 de 2008 y 416 de 2009, párr. 2).
[2] “Es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.” (Anexo técnico No. 6, Res. 3047 de 2008 y 416 de 2009, párr. 1).
[3] Esta sección reitera el Auto 324 de 2023.
[4] El Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019.
[5] El artículo 155 de la Ley 100 de 1993 dispone el Sistema General de Seguridad Social está integrado por: (i) los organismos de dirección, vigilancia y control; (ii) los organismos de administración y financiación; (iii) las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas; (iv) las entidades de salud adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo (v) los empleados; (vi) los trabajadores; (vii) las organizaciones de trabajadores; (viii) los trabajadores independientes; (viii) los pensionados; (ix) los beneficiarios del sistema en todas sus modalidades; (x) los Comités de Participación Comunitaria creados por la Ley 10 de 1990; (xi) las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud y (xii) los operadores logísticos de tecnologías en salud y gestores farmacéuticos.
[6] Ver Auto 2032 de 2023 (CJU-3745) M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
