Mientras el contenido de la reforma a la salud continúa en espera de ser debatido en el Senado de la República, el Gobierno Nacional ha optado por la implementación de rutas alternas: avanzar en la implementación de varios de sus ejes centrales a través de decretos ejecutivos. Esta estrategia normativa, anunciada recientemente por el Ministerio de Salud, ha generado un debate jurídico extenso sobre los límites del poder reglamentario y las consecuencias institucionales de sustituir el consenso legislativo por decisiones unilaterales desde el Ejecutivo.
El Proyecto de Decreto publicado por el Ministerio propone que Entidades Promotoras de Salud – EPS, Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – IPS y entidades territoriales transiten hacia un modelo de atención en salud basado en la prevención, la predicción y la capacidad resolutiva. Recogiendo aspectos medulares del proyecto de reforma que cursa en el Congreso y activando instrumentos normativos de carácter reglamentario, sin necesidad de su aprobación parlamentaria.
Además de redefinir la forma en que se prestarán los servicios, el decreto establece fuentes y mecanismos claros de financiación, control y transición institucional. La financiación, por ejemplo, no dependerá exclusivamente del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), sino que incluirá aportes del Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Participaciones (SGP), los entes territoriales e incluso mecanismos como cooperación internacional, créditos y obras por impuestos.
Así mismo, se delimita la intervención de la Superintendencia Nacional de Salud como órgano encargado de inspeccionar, vigilar y controlar la implementación del nuevo modelo. Enfocándose en las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), el fortalecimiento del nivel primario y la operación de equipos de salud con enfoque territorial y diferencial.
De forma paralela, se promueve la participación ciudadana como herramienta de legitimación institucional: se contemplan mecanismos locales y microterritoriales de veeduría y control social para la defensa del usuario del sistema.
El proyecto normativo fija un plazo de doce (12) meses para que los actores del sistema ajusten su operación al nuevo modelo. Durante este tiempo, el Ministerio de Salud y Protección Social brindará asistencia técnica y expedirá lineamientos adicionales para facilitar el proceso de adopción y articulación con las RIITS.
Este esquema de transición pretende aplicar gradualmente la nueva arquitectura institucional del sistema, haciendo énfasis en la territorialización de la gobernanza sanitaria y la creación de regiones funcionales de atención.
Frente a esta actuación del Ejecutivo, surge un cuestionamiento central: si el contenido estructural de la reforma puede implementarse por decreto, ¿cuál es el sentido del debate legislativo? La pregunta ha sido planteada por diversos analistas y gremios del sector salud, quienes señalan que muchas de las transformaciones anunciadas pudieron haberse adoptado desde el inicio del Gobierno mediante instrumentos reglamentarios, sin desgastar al Congreso ni polarizar al país.
Jesús Albrey González Páez, presidente del Colegio de Abogados en Derecho Médico, sostiene que el modelo creado por el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ya permitía este tipo de implementación vía decreto. Desde esta óptica, el Ejecutivo habría tenido la posibilidad de avanzar con rapidez en sus objetivos estratégicos sin necesidad de enfrentar el largo y accidentado camino del trámite legislativo.
No obstante, voces del ámbito político como la del analista Carlos Arias, insisten en la importancia del debate parlamentario para preservar la deliberación democrática y evitar decisiones unilaterales. En su opinión, la discusión en el Congreso debe continuar, incluso si la iniciativa corre el riesgo de hundirse, como ha ocurrido en anteriores ocasiones.
Desde el punto de vista jurídico, el uso del poder reglamentario para implementar aspectos sustanciales de una reforma estructural plantea tensiones evidentes con los principios constitucionales de legalidad, reserva de Ley y separación de poderes. Aunque el Ejecutivo puede expedir normas reglamentarias para desarrollar leyes vigentes, no puede en principio crear nuevas estructuras institucionales ni alterar el modelo de prestación sin habilitación legal expresa.
En este contexto, será clave observar el desarrollo de los controles judiciales y políticos que se activen frente a los decretos. La jurisdicción contencioso-administrativa y la Honorable Corte Constitucional jugarán un rol fundamental para definir si estas medidas se mantienen dentro del marco del poder reglamentario o si constituyen una extralimitación del Ejecutivo.
Por lo pronto, el país se encuentra en una encrucijada normativa: entre la urgencia de reformar un sistema de salud en crisis y la necesidad de preservar los cauces institucionales del Estado de Derecho.
Elaborado por:
Luisa María Guarín Diaz.
Consultora González Páez Abogados
