El Consejo de Estado, mediante auto emitido el 21 de octubre de 2025, tomó la decisión de suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0858 de 2025, con el cual el Gobierno Nacional había implementado el denominado Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo. La medida, decretada por la Sección Primera del CE dentro de un medio de control de nulidad promovido por AEFM, representa uno de los pronunciamientos más relevantes del año en materia de derecho administrativo y constitucional.
El acto suspendido pretendía sustituir parte del Decreto 780 de 2016, reorganizando la prestación de los servicios de salud en todo el territorio nacional bajo un nuevo modelo basado en la Atención Primaria en Salud (APS). Entre sus principales medidas se encontraban: I. La creación de las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), encargadas de articular a prestadores públicos, privados y mixtos. II. La redefinición del papel de las EPS, que pasarían a contratar con prestadores dentro de redes conformadas por las entidades territoriales. III. La asignación de nuevas funciones a departamentos, distritos y municipios, incluyendo la organización de las RIITS y la armonización de los planes territoriales de salud con el nuevo modelo. Y IV. La adopción del Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo como política pública nacional, con efectos sobre todos los actores del sistema.
El Gobierno argumentó que el decreto era una reglamentación legítima derivada de las Leyes 100 de 1993, 1438 de 2011 y 1751 de 2015. Sin embargo, el alto tribunal no compartió esa tesis. El Consejo de Estado concluyó, en análisis preliminar, que el Ejecutivo extralimitó su potestad reglamentaria al regular materias que son del resorte exclusivo del Congreso de la República. El despacho recordó que, conforme a los artículos 150 y 365 de la Constitución, corresponde al legislador definir las condiciones de prestación de los servicios públicos, los sujetos encargados y la estructura del sistema.
En palabras del auto, el Decreto 0858 “regula de manera integral elementos estructurales del Sistema de Seguridad Social en Salud”, al punto de sustituir decisiones que, por su naturaleza política y social, deben ser discutidas en el ámbito legislativo. Por tanto, su expedición por vía de decreto vulnera el principio democrático, la reserva y la separación de poderes. Reafirmando un principio básico del Estado Social de Derecho: no todo lo técnicamente necesario puede imponerse normativamente sin pasar por el Congreso.
La Corte Constitucional ha señalado que los derechos fundamentales y los servicios públicos esenciales deben ser objeto de regulación legislativa, precisamente para garantizar participación, debate y control político. El Consejo de Estado retoma esa línea y enfatiza que la salud, como servicio público esencial y derecho fundamental, requiere deliberación legislativa para cualquier modificación estructural. Así, la suspensión no se centra en la conveniencia del modelo —que podrá ser debatido en el Congreso— sino en el procedimiento y la competencia para adoptarlo.
La decisión se produce en medio del trámite legislativo de una reforma a la salud que contiene disposiciones similares a las del Decreto 0858. Este contexto refuerza el criterio del Consejo de Estado: las reformas estructurales del sistema deben discutirse en el Congreso, no en el despacho presidencial. El auto advierte que, aunque el Ejecutivo puede reglamentar, no le está permitido crear nuevas competencias ni redefinir la arquitectura institucional del sistema. En consecuencia, la Sala concluyó que dicho decreto invadió la órbita del legislador y ordenó su suspensión provisional mientras avanza el proceso de nulidad.
Con la suspensión, el sistema de salud colombiano continúa rigiéndose por la Ley 100 de 1993, la Ley 1438 de 2011 y la Ley Estatutaria 1751 de 2015, así como por el Decreto 780 de 2016, que sigue vigente. Y aunque el fallo no implica una declaración definitiva de nulidad, sí marca un precedente relevante sobre los límites del poder reglamentario en materias de alta sensibilidad social.
Más allá del caso concreto, el mensaje es claro: la planeación, organización y financiamiento del sistema de salud son asuntos de reserva legal, no de simple desarrollo reglamentario. El auto del Consejo de Estado envía una señal institucional de equilibrio entre poderes: el Ejecutivo puede reglamentar, pero no legislar. En un contexto de tensión política por la reforma a la salud, esta decisión reafirma la vigencia del principio de legalidad, la división de poderes y el respeto al procedimiento democrático.
El debate sobre el modelo de salud colombiano continúa, pero —por ahora— el Consejo de Estado ha recordado que los grandes cambios en el sistema no se decretan: se deliberan y se aprueban por ley.
Referencia: Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 21 de octubre de 2025, Rad. 11001-03-24-000-2025-00353-00, Andrés Eduardo Forero Molina vs. Presidencia de la República y Ministerio de Salud y Protección Social.
Realizado por:
Luisa Guarín
Consultora Legal – González Páez Abogados
